ความเป็นไปได้เชิงกฎหมายและเชิงสถาบันในการจัดตั้งสำนักงานลุ่มน้ำชายฝั่งทะเลตะวันออกเป็นองค์กรมหาชน

บทคัดย่อ

การขับเคลื่อนการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในระดับลุ่มน้ำของประเทศไทยมีความก้าวหน้าขึ้นจากการมีกฎหมายแม่บทด้านน้ำและการจัดตั้งคณะกรรมการลุ่มน้ำในหลายพื้นที่ ทว่ากลไกปฏิบัติการระดับลุ่มน้ำที่ต้องทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางเชิงข้อมูล แผนงาน ความร่วมมือ และเครื่องมือกำกับดูแล เช่น การอนุญาตใช้น้ำ การเรียกเก็บค่าใช้น้ำ และการติดตามประเมินผล ยังมีข้อจำกัดสำคัญด้านฐานะทางกฎหมาย อำนาจหน้าที่ และความคล่องตัวทางการบริหาร บทความนี้จึงเกิดขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์ (1) ปัญหาและอุปสรรคเชิงกฎหมายและเชิงสถาบัน และ (2) ความเป็นไปได้ในการจัดตั้งสำนักงานลุ่มน้ำชายฝั่งทะเลตะวันออกให้เป็นองค์กรมหาชน รวมถึงเสนอแนวทางการปรับปรุงกฎหมายที่จำเป็นต่อการทำให้การจัดตั้งดังกล่าวให้เกิดผลในทางปฏิบัติ โดยมีการใช้ระเบียบวิธีวิจัยใช้การวิจัยเอกสาร โดยใช้ลักษณะการวิจัยเชิงนิติศาสตร์ผสานการวิเคราะห์นโยบายและสถาบัน โดยทบทวนกฎหมายหลัก กฎหมายที่เกี่ยวเนื่อง และกฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวข้องกับการจัดการน้ำและกิจการที่ทับซ้อน ได้แก่ กฎหมายด้านน้ำ การพัฒนาเขตพิเศษ การผังเมือง การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กฎหมายป่าไม้และที่ดิน และกฎหมายท้องถิ่น ผลการศึกษาชี้ว่า อุปสรรคหลักล้วนปรากฏในเชิงโครงสร้าง ได้แก่ การกระจายอำนาจหน้าที่ในหลายหน่วยงานที่ไม่สอดประสาน ข้อจำกัดการมอบอำนาจและความผูกพันของแผนระดับลุ่มน้ำกับแผนและงบประมาณของหน่วยงาน การไม่เชื่อมโยงระหว่าง “แผนลุ่มน้ำ–แผนพัฒนาเขต–ผังเมือง” และการไม่มีนิติบุคคลระดับลุ่มน้ำที่จัดการงบประมาณ บุคลากร จัดซื้อจัดจ้าง ข้อมูล และเครื่องมือกำกับ เช่น การอนุญาตและค่าใช้น้ำ ได้อย่างเป็นระบบ ทั้งนี้จากการประเมินความเป็นไปได้พบ 2 แนวทางกฎหมายสำคัญ คือ (1) การปรับแก้กฎหมายหลักด้านน้ำเพื่อรองรับการจัดตั้งสำนักงานลุ่มน้ำเป็นองค์กรมหาชน พร้อมปรับบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างส่วนภูมิภาค และ (2) การใช้แนวทางเชิง “จัดโครงสร้างชั่วคราว” ผ่านกฎหมายลำดับรองควบคู่กับการเตรียมเครื่องมือจัดตั้งองค์กรมหาชน สำหรับคุณค่าเชิงองค์ความรู้ใหม่นั้น บทความนี้เสนอตรรกะการออกแบบสถาบันที่เติมเต็มช่องว่างของการที่มีกฎหมายหลายฉบับแต่มักจะขาดสถาบันเชื่อมโยง โดยแสดงให้เห็นว่าสำนักงานลุ่มน้ำสามารถเป็น “สถาบันเชื่อมโยง” ได้อย่างไร นอกจากนั้น บทความนี้ยังเสนอ “ตารางสรุปปัญหา–อุปสรรค–ข้อเสนอแก้กฎหมาย” และหลักการเชิงปฏิบัติ 4 ประการ (ฐานะนิติบุคคลเป็นลำดับแรก การเชื่อมโยงแผนกับงบประมาณ การบูรณาการข้ามภาคส่วนโดยการออกแบบเชิงกฎหมาย และความยืดหยุ่นที่มาพร้อมความรับผิดรับชอบ) เพื่อเป็นฐานการออกแบบสถาบันระดับลุ่มน้ำที่มีทั้งความคล่องตัวและความรับผิดตามหลักกฎหมายมหาชนต่อไป