กระบวนการจัดทำนโยบายเสริมสร้างสันติสุขในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ และกระบวนการแปลงไปสู่การปฏิบัติ: กรณีศึกษาเพื่อพัฒนาตัวแบบการจัดทาและขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะภายใต้สภาวการณ์ความขัดแย้งรุนแรง

Abstract

     สถานการณ์ปัญหาความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นปัญหาที่รัฐบาลทุกยุคทุกสมัย ให้ความสาคัญ และประกาศเป็นวาระแห่งชาติ (National Agenda) รวมทั้งมีความพยายามแก้ไขปัญหา มาอย่างต่อเนื่องทั้งในระดับนโยบาย ระดับยุทธศาสตร์ และระดับการปฏิบัติในพื้นที่ ดังนี้

     ระดับของนโยบาย รัฐบาลมีการเสนอแนะนโยบายระดับชาติ เพื่อใช้เป็นกรอบในการแก้ปัญหา มาอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง นโยบายความมั่นคงแห่งชาติ ตั้งแต่ พ.ศ. 2521 และมีการดาเนินการต่อเนื่องจนถึง พ.ศ. 2546 รวมทั้งสิ้น 4 ฉบับ หลังจากนั้น รัฐบาลได้ใช้นโยบายและคาสั่งสานักนายกรัฐมนตรี ที่ไม่ได้กาหนดห้วงเวลาไว้ เป็นกรอบแนวทางแก้ปัญหา โดยปัจจุบัน รัฐบาลดาเนินการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ในกรอบของคาสั่งสานักนายกรัฐมนตรีที่ 206/2549 เรื่อง นโยบายเสริมสร้างสันติสุขในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้

     ระดับยุทธศาสตร์และแผนการปฏิบัติ ในส่วนของการนานโยบายไปสู่การปฏิบัติในระดับพื้นที่ รัฐบาลได้ขับเคลื่อนโดยมียุทธศาสตร์และแผนการปฏิบัติรองรับ และมีหลายหน่วยงานรับผิดชอบอยู่ในพื้นที่ ได้แก่ กองอานวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร , กองอานวยการรักษาความมั่นคงภายในภาค 4 ส่วนหน้า , ศูนย์อานวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ , ศูนย์ปฏิบัติการตารวจจังหวัดชายแดนภาคใต้ ขณะเดียวกัน ก็มีกระทรวง ทบวง กรมส่วนกลางหลายหน่วยที่เกี่ยวข้อง เช่น แผนการพัฒนาพื้นที่พิเศษ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ของสานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ,ยุทธศาสตร์ด้านการอานวยความยุติธรรมของกระทรวงยุติธรรม , ยุทธศาสตร์การศึกษาในพื้นที่พิเศษจังหวัดชายแดนภาคใต้ของกระทรวงศึกษา เป็นต้น

     อย่างไรก็ตาม เป็นที่ประจักษ์และรับรู้ในทุกภาคส่วนมาโดยตลอดว่า การจัดทานโยบายและการนานโยบายไปสู่การปฏิบัติดังกล่าวที่ผ่านมา ยังมีช่องว่างปัญหาอยู่ ซึ่งถูกสะท้อนออกมาใน 2 แง่มุม ที่สาคัญ คือ

     แง่มุมแรก ในมิติของเนื้อหาของนโยบาย มีการสะท้อนว่า นโยบายไม่สอดคล้องกับความต้องการและอัตลักษณ์ของพื้นที่อย่างแท้จริง อันสะท้อนถึงความเข้าใจที่ไม่เพียงพอของผู้กาหนดนโยบายต่อสภาพความเป็นจริงในพื้นที่ และการใช้กระบวนการมีส่วนร่วมเพื่อกาหนดนโยบายของทุกภาคส่วน ยังไม่เกิดขึ้นอย่างแท้จริง จนทาให้ตัวนโยบายเอง กลายเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้

     แง่มุมที่สอง ในมิติของกระบวนการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ มีการสะท้อนจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในพื้นที่ว่า บางครั้ง เนื้อหานโยบายออกมาดีแล้ว และสะท้อนความเข้าใจที่ถูกต้องต่อสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นในพื้นที่ เช่น การยึดหลักเข้าใจ เข้าถึง พัฒนา การใช้แนวทางสันติวิธีแก้ปัญหา เป็นต้น อย่างไรก็ตาม เมื่อนานโยบายเหล่านี้ไปปฏิบัติแล้ว พบว่า บางครั้ง การปฏิบัติเป็นไปอย่างสวนทางกับเป้าหมายของนโยบาย ในแง่นี้ การนานโยบายไปปฏิบัติจึงกลายเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้เช่นเดียวกัน

     ด้วยเหตุนี้ ในขณะที่สถานการณ์ปัญหาความไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้มีมิติของปัญหา ที่ละเอียดอ่อนและสลับซับซ้อน นโยบายที่ใช้ในการแก้ปัญหาและการแปลงไปสู่การปฏิบัติก็อาจเป็นส่วนหนึ่งของการเพิ่มความซับซ้อนให้ปัญหาด้วยเช่นกัน ดังนั้น คณะผู้วิจัยจึงได้กาหนดโครงการวิจัยขึ้นมาภายใต้ การสนับสนุนงบประมาณจากสานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) เพื่อทาการศึกษาประเด็นเกี่ยวกับนโยบายที่หน่วยงานรัฐใช้เป็นกรอบทิศทางหลักระดับชาติในการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้อย่างละเอียดและรอบด้าน ซึ่งในช่วงเวลาที่กาหนดโครงการวิจัยขึ้นมานั้น นโยบายที่ใช้เป็นกรอบทิศทางหลักดังกล่าว คือ นโยบายเสริมสร้างสันติสุขในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ตามคาสั่งสานักนายกรัฐมนตรี ที่ 206/2549 โดยการศึกษาวิจัยดังกล่าวดาเนินการควบคู่ไปกับการจัดทานโยบายการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2555 – 2557 ซึ่ง พ.ร.บ. การบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2553 กาหนดให้สานักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติเป็นผู้จัดทา และหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องนาไปใช้เป็นกรอบแนวทางปฏิบัติร่วมกันอย่างเป็นระบบและต่อเนื่อง โดยคณะผู้วิจัยหลักเป็นผู้ที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการจัดทานโยบายฉบับนี้ ดังนั้น ผลการวิจัยที่ได้รับมาตลอดทุกขั้นตอนการศึกษาจึงเป็นประโยชน์ต่อการนามาปรับใช้ และประกอบการกาหนดแนวทาง/กระบวนการจัดทานโยบายการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ. 2555 – 2557 โดยตรง เพื่อให้สามารถกาหนดทิศทางและขับเคลื่อนนโยบายอย่างถูกต้อง มีประสิทธิภาพ

     ในกรอบคิดข้างต้น คณะผู้วิจัยเห็นว่า การศึกษาเพื่อให้เข้าใจปัญหาของนโยบายและการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัตินั้น จาเป็นต้องหาคาตอบใน 2 เรื่อง คือ

     (1) กระบวนการจัดทานโยบายและเนื้อหาของนโยบาย มีความเหมาะสมมากน้อยเพียงใด และสอดคล้องกับสภาพปัญหา, อัตลักษณ์และความต้องการของคนในพื้นที่หรือไม่ อย่างไร
     (2) การแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัตินั้น ถูกขับเคลื่อนผ่านกลไก และช่องทางต่างๆ ที่มีอยู่อย่างไร และการดาเนินการดังกล่าวมีปัญหา อุปสรรคอย่างไร