เขาร่างรัฐธรรมนูญกันอย่างไร

Abstract

      รัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายประเภทหนึ่ง การร่างรัฐธรรมนูญจึงอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ทั้งหลายในการร่างกฎหมายคือ                                                                                                                                                                                                                                     ๑. ควรให้กระชับ กะทัดรัด ชัดเจน ขณะเดียวกันก็ต้องให้ไพเราะงดงาม ถูกต้องตามหลักภาษาและไวยากรณ์
     ๒. ควรสามารถใช้แก้ไขปัญหาที่เคยมีขึ้นเป็นขึ้น หรือเกิดขึ้นในอดีตได้
     ๓. ควรสามารถใช้รับมือกับปัญหาใหม่ๆ ที่จะเกิดขึ้นในอนาคตได้
     กฎเกณฑ์ข้อแรกเป็นเรื่องของภาษา (Linguistic Rule) ส่วนกฎเกณฑ์สองข้อหลังเป็นเรื่องของสารัตถะ (Substance Rule)

     รัฐธรรมนูญไม่ใช่เรื่องที่จะร่างได้ง่ายๆ หรือร่างได้บ่อยๆ จะถือตามหลักทางนิติบัญญัติที่ว่า “ไม่เป็นไร ผิดแล้วค่อยแก้ไขเสียใหม่” หรือถือตามคาแก้ตัวของเจ้าภาพในงานเลี้ยงว่า “ครั้งนี้ถ้ามีอะไรผิดพลาดพลั้งไป ต้องขออภัยด้วย รับรองคราวหน้าจะไม่ให้พลาด” ก็ไม่ได้ เพราะรัฐธรรมนูญนั้นเมื่อประกาศใช้แล้ว ก็ใช้เลยถึงพลาดก็ต้องไม่รับว่าพลาด บางประเทศใช้ต่อมานับร้อยปี บางประเทศใช้อยู่ฉบับเดียวเท่ากับอายุของประเทศ จริงอยู่ แม้อาจมีการแก้ไขเพิ่มเติมได้อย่างที่เรียกว่า “Amendment” แต่กระบวนการก็ยุ่งยากมาก เช่น ต้องใช้เสียงข้างมากกว่าการพิจารณากฎหมายธรรมดา บางครั้งก่อให้เกิดความขัดแย้งอย่างหนักจนร่าๆ จะเกิดสงครามกลางเมือง บางครั้งต้องยุบสภาเสียก่อน หรือต้องจัดให้มีการออกเสียงลงประชามติทั้งประเทศ ก่อนจะลงมือแก้ไขหรือภายหลังจากที่แก้ไขเรียบร้อยแล้ว ที่เป็นเช่นนี้เพราะอาศัยเหตุผลหลายประการ กล่าวคือในทางนิติศาสตร์ก็ถือกันเสียแล้วรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ (the Supreme Law of the Land) สิ่งใดที่มีฐานะสูงสุด จะไปแตะต้องข้องแวะบ่อยๆก็ไม่ดี ในทางรัฐศาสตร์ถือว่าเป็นกฎเกณฑ์การปกครองประเทศและหลักประกันสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน ซึ่งล้วนเป็นเรื่องสาคัญต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนพลเมืองและชีวิตของประเทศ เรื่องเหล่านี้จึงคอขาดบาดตายเกินกว่าจะมาทบทวนได้ง่ายๆ หรือบ่อยๆ จนพร่าเพรื่อ ขณะเดียวกัน ในทางจิตวิทยา ผู้ร่างรัฐธรรมนูญนั้นถือว่าเป็นผู้ลงหลักปักฐานก่อร่างสร้างประเทศ (Founding Fathers) เป็นผู้ถือเจตนารมณ์เมื่อแรกตั้งประเทศ หรือตั้งระเบียบการปกครองของประเทศจึงจัดว่าเป็นบรรพชน เมื่อตั้งไปแล้วจะมาเที่ยวมีอนุบรรพชนรุ่นสอง รุ่นสาม ตามมาอีกนั้นดูจะไม่ค่อยยอมกันง่ายๆ โดยสรุปการแก้ไขรัฐรรมนูญแต่ละครั้งเป็นการทาให้การเมืองของประเทศกระเพื่อมครั้งใหญ่จนเกิดคลื่นใต้น้า บนน้าและคลื่นนี้จะมีอยู่ทั่วไป แต่ที่ว่ามานี้ไม่ใช่ว่าจะยกเลิก เพิกถอนหรือแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไม่ได้เสียเลย เพียงแต่ว่า “ทาได้ยาก” ขนาดรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นที่สหรัฐอเมริกาเข้ามา “เป็นเจ้าเข้าครอง คงต้องบังคับขับไส เคี่ยวเข็ญเย็นค่าร่าไป ตามวิสัยเชิงเช่นเป็นผู้เป็นนาย” เมื่อสหรัฐอเมริกากลับออกไปแล้ว ญี่ปุ่นก็ยังใช้รัฐธรรมนูญฉบับนั้นต่อมา๑ บางประเทศจึงเลือกใช้หนทางยึดอานาจแล้วยกเลิกรัฐธรรมนูญเดิมเสีย ซึ่งดูเหมือนว่าจะง่ายกว่า เช่น ประเทศไทย แต่ประเทศส่วนใหญ่จะใช้วิธีพัฒนาองค์กรและบุคลากรตลอดจนองค์ความรู้ ทาให้สามารถ “แก้ไขรัฐธรรมนูญได้โดยไม่ต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญ” (Constitutional Revision without Amendment) นั่นคือ ด้วยการตีความ แปลความขององค์กรที่มีอานาจวินิจฉัยความชอบหรือไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ (Judicial Review) ดังเห็นได้จากกรณีของศาลสูงสุดสหรัฐอเมริกา สภารัฐธรรมนูญของฝรั่งเศส และศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมนี ต่อเมื่อขับเคลื่อนกันด้วยวิธีนี้ไม่ไหว ไปไม่รอดจริงๆ จึงจะดาเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้นเสีย