การเมืองการปกครองส่วนท้องถิ่นไทย

บทคัดย่อ

การบริหารราชการแผ่นดินของประเทศไทยในปัจจุบัน มีวิวัฒนาการมาจากการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินครั้งใหญ่ในสมัยรัชกาลที่ 5 ที่ได้ทรงวางรากฐานการบริหารราชการแผ่นดินใหม่ทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค โดยในส่วนกลางได้มีการจัดโครงสร้างการบริหารตามหน้าที่             (function) ในรูปกระทรวงแทนการจัดตามพื้นที่ดังที่เป็นมาแต่โบราณ  ในส่วนภูมิภาคได้ปรับปรุงกลไกการบริหารราชการภูมิภาคใหม่ให้สามารถกระชับอำนาจการปกครองสู่ศูนย์กลางและแผ่ขยายพระราชอำนาจของส่วนกลางครอบคลุมหัวเมืองและประเทศราชได้อย่างจริงจังโดยนำเอาระบบ  “เทศาภิบาล”มาใช้อันเป็นรากฐานสำคัญของการบริหารราชการส่วนภูมิภาคในทุกวันนี้ มีการแต่งตั้งคนจากส่วนกลางไปดำรงตำแหน่งยังหัวเมืองต่างๆ และจัดโครงสร้างการบริหารในรูป“มณฑล”นอกจากนี้ยังทรงได้ริเริ่มให้คนในท้องถิ่นได้ร่วมในการบริหารงานท้องถิ่นในรูป“สุขาภิบาล” ขึ้นในเขตราชธานี (กรุงเทพมหานคร) ก่อนที่จะขยายไปยังหัวเมือง ทั้งได้ทรงจัดการ “การปกครองท้องที่” ใหม่ในระดับตำบล หมู่บ้าน (ประธาน สุวรรณมงคล 2537: 21-22).

            การบริหารราชการแผ่นดินของประเทศไทย ตามพระราชบัญญัติบริหารราชแผ่นดินแบ่งออกเป็น 3 ส่วน คือ ระเบียบบริหารราชการส่วนกลางระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคและระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น โดยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น แบ่งได้เป็น 2 ลักษณะ คือ ลักษณะพิเศษกรุงเทพมหานครและพัทยา ลักษณะทั่วไป คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นที่มีกฎหมายจัดตั้งการปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นการกระจายอำนาจของรัฐให้ท้องถิ่นเป็นผู้ดูแลตนเอง โดยมีวัตถุประสงค์ของการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นเพื่อ แบ่งเบาภาระของราชการส่วนกลาง หลักการแบ่งงานกันทำ ประชาชนในท้องถิ่นได้เรียนรู้การปกครองตนเอง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นสถาบันแห่งการเรียนรู้ของประชาชนในท้องถิ่น ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในทางปฏิบัติ โดยรัฐให้ความเป็นอิสระ ในการบริหารงบประมาณ การบริหารบุคลากร และพื้นที่ โดยรัฐเพียงแต่ทำหน้าที่กำกับดูแลได้เท่าที่ไม่ขัดต่อหลักการปกครองตนเอง และเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นทั้งนี้เพราะว่าท้องถิ่นมีความใกล้ชิดกับประชาชนสามารถรับทราบและรู้ถึงปัญหาความต้องการและแก้ไขปัญหาได้รวดเร็วทันต่อความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้เป็นอย่างดี (สมาน รังสิโยกฤษฎ์: 2540,25-32)

           การปกครองท้องถิ่นเป็นรากฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย หากประเทศใดมีการปกครองท้องถิ่นอย่างมั่นคงแล้ว ย่อมจะทำให้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยของประเทศนั้นมั่นคงด้วย เพราะการปกครองท้องถิ่นเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการปกครองตนเองเพื่อประโยชน์โดยส่วนรวมของท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่น จึงเปรียบเสมือนสถาบันฝึกสอนประชาธิปไตยในทางปฏิบัติให้ประชาชนมีประสบการณ์ความรู้และความเข้าใจกลไกในการบริหาร งานของการปกครองตนเองในระดับพื้นฐาน การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยในปัจจุบันจะประกอบไปด้วยองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบล (กระทรวงมหาดไทย: 2548,13)

             การปกครองท้องถิ่นตามหลักการกระจายอำนาจ ก็คือการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วน ซึ่งมิใช่อำนาจในทางนิติบัญญัติและมิใช่อำนาจในทางตุลาการ แต่เป็นอำนาจทางบริหารหรือจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ เฉพาะในส่วนที่ไม่เกี่ยวกับกองกำลังในการรักษาความมั่นคงปลอดภัยของรัฐให้แก่ประชาชนในท้องถิ่นสรุปการปกครองท้องถิ่น คือ เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เรียนรู้เรื่องการปกครอง โดยการกระทำด้วยตนเอง โดยมีการจัดตั้งองค์กรที่เป็นตัวกลางในการให้บริการสาธารณะ ในการบริหารงานจะเป็นการให้บุคคลภายในท้องถิ่นเลือกตัวแทนภายในท้องถิ่นเข้ามาบริหารตามระบอบประชาธิปไตย(สมคิด เลิศไพฑูรย์: 2550, 30) ซึ่งเป็นการปกครองโดยวิธีการซึ่งหน่วยการปกครองในท้องถิ่นได้มีการเลือกตั้งผู้ทำหน้าที่ปกครองโดยอิสระและได้รับอำนาจโดยอิสระ โดยความรับผิดชอบซึ่งตนสามารถที่จะใช้ได้โดยปราศจากการควบคุมของหน่วยการปกครองส่วนภูมิภาคและส่วนกลาง แต่การปกครองท้องถิ่นยังอยู่ภายใต้บทบังคับว่าด้วยอำนาจสูงสุดของประเทศ (ลิขิต ธีระเวคิน: 2540,368.)

             องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถือเป็นหน่วยงานหลักที่จะต้องดูแลและตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ให้ได้รับการบริการสาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพ ตลอดจนสร้างการมีส่วนร่วมในกระบวนการกำหนดรูปแบบการปกครองของตนเองอย่างสอดคล้องและเหมาะสมกับความต้องการของท้องถิ่นนั้นๆ เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ต้องการปฏิรูปการเมืองโดยการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองส่วนท้องถิ่นและตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐเพิ่มเติมขึ้น ตลอดทั้งการปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองในท้องถิ่นให้มีเสถียรภาพและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ในอดีตการเมืองในท้องถิ่นนั้นยังเน้นประเด็นไปที่นักการเมืองท้องถิ่นหรือเฉพาะชุดปฏิบัติงานของสภาเทศบาล ประชาชนผู้ที่เป็นเจ้าของประเทศซึ่งเป็นผู้เลือกตั้งคณะผู้ปฏิบัติงานของเทศบาลตำบล ไม่มีส่วนร่วมในการตัดสินใจในด้านงบประมาณเลย เป็นการเมืองของนักการเมืองท้องถิ่นที่มีอำนาจผูกขาดแต่เพียงผู้เดียวดังนั้นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญต้องการเปลี่ยนแปลงการเมืองของนักการเมืองท้องถิ่นให้เป็นการเมืองของพลเมือง โดยการเพิ่มสิทธิเสรีภาพให้พลเมืองและปรับประชาธิปไตยแบบมีนักการเมืองท้องถิ่นเป็นประชาธิปไตย โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและเข้าไปมีบทบาทในการควบคุมการปฏิบัติหน้าที่และยังมีบทบัญญัติหลายมาตรา ที่ให้ความสำคัญของการมีส่วนร่วมของประชาชนในกิจกรรม ต่างๆ โดยมีเป้าหมายที่จะปฏิรูปการเมืองท้องถิ่นไปสู่การเป็นประชาธิปไตยอย่างยั่งยืน (กรมการปกครอง: 2547,34)

              การปกครองในระบอบประชาธิปไตยสิ่งสำคัญก็คือ “ประชาชน”และความสมบูรณ์แบบของระบอบประชาธิปไตยก็คือ การที่ประชาชนสามารถเข้ามามีสิทธิมีเสียงในการปกครองตนเองมากที่สุดเท่าที่จะมากได้ แต่เนื่องจากความจำกัดในหลายๆ ด้าน เช่น จำนวนประชากรที่มีมากเกินกว่าที่จะเข้ามาดำเนินกิจกรรมทางการเมืองท้องถิ่นได้โดยตรง จึงทำให้มีระบบการปกครองระบอบประชาธิปไตยโดยอาศัยตัวแทนเข้ามามีส่วนร่วม ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองส่วนท้องถิ่น โดยผ่านกระบวนการเลือกตั้งหาผู้ที่จะมาทำหน้าที่แทนตนเอง ทั้งในด้านนิติบัญญัติ และการบริหาร เพราะความสำเร็จของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอยู่ที่การเลือกตั้งต้องตระหนักถึงความปรารถนาของประชาชนที่ไปลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง กระบวนการเลือกตั้งนำมาซึ่งการจัดตั้งคณะผู้ปฏิบัติหน้าที่ในเทศบาลตำบล และจำกัดการกระทำของรัฐบาล นอกจากนี้การเลือกตั้งยังเป็น “กลไกเชื่อมโยง”ทัศนคติกิจกรรมสาธารณะของประชาชนเข้ากับนโยบายของรัฐบาล ความสำคัญยิ่งอีกอย่างหนึ่ง ในระบอบประชาธิปไตยก็คือ การกระทำของรัฐบาลต้องสอดคล้องกับความปรารถนาของประชาชน ซึ่งการเลือกตั้งจะสร้างกลไกเชื่องโยงส่วนสำคัญของส่วนนั้นเข้าด้วยกัน

             การมีส่วนร่วมในการใช้สิทธิทางการเมืองของประชาชน นอกจากการไปใช้สิทธิออกเสียงเลือกตั้งทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่นแล้ว การมีส่วนร่วมในการใช้สิทธิทางการเมืองของประชาชนสามารถเกิดได้ ในหลายระดับ เช่น การมีส่วนร่วมในการใช้สิทธิระดับสูง ได้แก่การลงสมัครรับเลือกตั้งเพื่อชิงตำแหน่งทางการเมือง การเป็นผู้มีส่วนร่วมทางการเมืองในระดับสูงได้แก่ การลงสมัครรับเลือกตั้งเพื่อชิงตำแหน่งทางการเมือง การเป็นผู้มีส่วนร่วมก่อตั้งพรรคหรือกลุ่มทางการเมืองเป็นต้น การมีส่วนร่วมในการใช้สิทธิระดับกลาง เช่น การเป็นสมาชิกของพรรค การมีส่วนร่วมในกิจกรรมของพรรค การบริจาคเงินหรือช่วยพรรคและผู้สมัครในการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง เป็นต้น ส่วนการมีส่วนร่วมในการใช้สิทธิระดับล่าง ได้แก่ การไปใช้สิทธิเลือกตั้ง การชักจูงให้ผู้อื่นเห็นด้วยกับจุดยืนทางการเมืองของตน และการติดตามข่าวสารการเมือง เป็นต้น การมีส่วนร่วมในการใช้สิทธิทั้ง 3 ประเภทดังกล่าว เป็นการมีส่วนร่วมทางการเมืองแบบประเพณีนิยม ในระยะหลังมีการมีส่วนร่วมทางการเมืองที่ถูกเรียกรวมๆ กันว่า“การเมืองใหม่”หรือการมีส่วนร่วมในการใช้สิทธิแบบใหม่เป็นไปตามธรรมเนียมปฏิบัติในอดีต (Unconventional) เช่น การประท้วง การต่อต้าน และการไม่ให้ความร่วมมือกับนโยบายหรือการดำเนินการทางเมืองของรัฐบาลด้วยวิธีการต่างๆทั้งนี้ถูกต้องตามกฎหมายหรือแม้กระทั่งผิดกฎหมาย จึงเป็นประเด็นที่น่าสนใจว่าประชาชนได้เข้าไปมีในการใช้สิทธิในลักษณะต่าง ๆ เหล่านี้อย่างไร (กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น.2546 :35)

              ด้วยความสำคัญของการปกครองท้องถิ่นที่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้าไปมีส่วนร่วมในการใช้สิทธิทางการเมืองท้องถิ่น การมีส่วนร่วมในการบริหารและปกครองตนเอง ประกอบกับการพัฒนาทางการเมืองที่จะต้องสร้างอุดมการณ์ประชาธิปไตยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการใช้สิทธิทางการเมืองท้องถิ่นในทุกขั้นตอน ทุกระดับ ตลอดจนการมีส่วนร่วมในกิจการบริหารงานของท้องถิ่น ดังนั้น การบริหารงานให้มีประสิทธิภาพในการดำเนินกิจการได้ตรงตามวัตถุประสงค์ของการปกครองท้องถิ่น สร้างความเจริญก้าวหน้าให้แก่ท้องถิ่นมากน้อยเพียงใดย่อมขึ้นอยู่กับ “การมีส่วนร่วมในการใช้สิทธิทางการเมืองท้องถิ่น” เป็นสำคัญ